《美丽中国建设“十五五”规划》明确要求，深入开展流域横向生态保护补偿，完善多元化生态保护补偿机制，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道。通过构建全域统筹的流域一体化治理体系，破解上下游权责失衡、保护成本与生态收益失衡等长期性治理难题，为“十五五”时期实现水生态环境根本好转这一美丽中国建设核心目标提供坚实制度保障。
流域生态补偿政策演进：从试点探索到制度定型
我国流域生态补偿制度历经多年探索完善，已形成体系完备、层级清晰的政策框架。2016年，四部委联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号），明确了流域生态补偿的基准原则、实施方式与核定标准，奠定了全国流域补偿工作的制度基础。此后，国家相继出台政策文件，推动长江、黄河等重点流域全域建立横向生态保护补偿机制。
进入新发展阶段，政策体系进一步完善。2025年，五部门联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》，明确了新时期流域补偿的工作目标、核心任务与落地举措，构建起“中央统筹大江大河、地方深耕区域流域”的分层推进格局，为“十五五”时期流域补偿机制提质扩面、规范运行提供了精准政策指引。
流域生态补偿实践成效：夯实“十五五”提质升级基础
在系列政策持续推动下，我国跨省、省内流域生态保护补偿实践全面铺开、成效显著，形成了上下游协同共治、政企民多元参与的良好治理格局，为“十五五”制度深化落地积累了成熟经验。
从覆盖范围来看，截至“十四五”末，全国24个省份已建立跨省流域横向生态保护补偿机制，覆盖长江、黄河、珠江、淮河等重点流域干流及重要支流。国家层面跨省补偿机制的成熟运行，有效带动了地方治理创新，目前全国已有29个省份出台省内流域生态补偿专项政策，江苏、福建、四川、云南等省份实现省内重点流域补偿机制全覆盖，形成了“宏观全流域统筹、微观小流域落地”的全域治理格局。
从考核指标来看，各地持续优化补偿核算体系，推动补偿模式从单一水质考核向水质、水量、水生态、产业协作、人才交流多元综合模式升级。在全国跨省补偿实践案例中，20余个河段以水质考核为核心；黄河干流晋陕蒙段、九洲江桂粤段、汀江—韩江闽粤段等6个流域实现水质、水量双向并重；嘉陵江、前河川渝段等两个流域纳入水质、水量、水生态三位一体补偿考核；新安江皖浙两省补偿模式更是创新延伸至产业协作、人才交流等非生态指标，构建了全方位、长效化的协同补偿体系。
从治理成效来看，常态化的流域生态保护补偿机制有效激活了流域治理内生动力。中央财政资金充分发挥撬动作用，带动地方政府、市场企业、社会资本广泛参与水生态保护与治理，有效解决了一批跨界水污染等长期突出问题，跨界断面水质持续改善，集中式饮用水水源地水质稳定达标，全流域水环境质量稳步提升。同时，各地探索形成多元化治理模式，如云贵川赤水河流域构建“协议+决定+条例+规划”的全链条法治保护体系，黄河干流豫鲁段将总氮指标纳入考核，推进流域—海湾陆海统筹协同治理，为“十五五”时期流域补偿机制迭代升级提供了鲜活样板。
“十五五”流域补偿方向：构建现代化水生态治理长效机制
“十五五”时期是美丽中国建设、水生态环境根本好转的关键攻坚期。传统行政管控、单一财政补贴的治理模式难以适配全域、系统、长效的流域治理需求。依托流域生态补偿制度，通过市场化奖惩、双向化权责、价值化激励，能够有效倒逼上下游联防联治，为全流域水质稳定达标、生态流量足额保障、水生态系统修复提供可持续动力，助力构建全新水生态治理格局。
拓宽补偿覆盖维度，实现空间与指标双向扩容升级。
一是空间范围全域扩围。以长江、黄河干流统一补偿机制建设为引领，推动补偿体系从大江大河干流向重要支流、中小河流延伸。聚焦“十五五”时期陆海统筹管理需求，推动沿海省份将重点入海河流总氮指标纳入补偿考核，通过流域—海湾联动补偿机制，从源头削减近海富营养化污染物，实现流域治理与海洋生态保护协同发力。
二是考核指标系统升级。突破以往仅考核COD、氨氮等常规水质指标的局限，严格对标美丽中国“十五五”规划硬性要求，建议将流域特征污染物、重点河湖生态流量达标率（≥90%）、底栖动物状况指数纳入核心补偿核算体系，实现从“单一水质治理”向水资源、水环境、水生态“三水统筹”的补偿转型。同时，积极探索将水生生物完整性指数、河岸带植被覆盖率、土著鱼类保有量、湿地保有量等生态修复指标纳入考核，推动流域治理从“污染治理”向“源头修复、系统提质”转变。
构建三维补偿体系，形成分层分类、多元协同治理格局。立足流域治理实际，“十五五”时期将全面构建纵向兜底、横向为主、市场补充的立体化、多元化流域生态保护补偿体系，兼顾公平性、实效性与长效性。
第一，纵向补偿筑牢基层生态保护底线。依托中央重点生态功能区转移支付、山水林田湖草沙一体化保护修复专项资金，对流域上游水源涵养区、生态限制开发区、生态脆弱区实施常态化纵向补偿。资金专项用于水源地规范化建设、水土流失治理、农业面源污染管控、生态流量调度设施改造、流域生态修复等重点工作，并建立年度绩效审核机制，根据水生态改善成效动态调整资金额度，压实源头保护责任。
第二，横向补偿分层推进、全域覆盖。在大江大河干流层面，严格落实国家相关工作部署，到2027年建成长江、黄河干流全国统一的横向补偿机制，由中央统一资金归集、统一核算标准、统一奖惩规则，破除省际协商壁垒。在跨省流域层面，持续优化新安江、九洲江、东江等33个成熟跨省补偿机制，将短期协议升级为长期共治机制，同步推动重点支流实施补偿试点。在省内层面，推动省内跨界中小河流补偿机制“应签尽签”，落实“一河一策”差异化补偿方案，实现补偿机制全域覆盖。
第三，市场化补偿激活生态价值动能。以生态产品价值实现为核心，创新多元化非财政补偿模式，构建长效造血机制。一是推进资源权益交易，有序开展流域取水权跨区域流转、排污权二级市场交易，以市场化权益置换落实生态补偿责任；二是深化产业协同补偿，推动下游地区在上游共建飞地绿色产业园、生态加工基地，以税收分成、产值返还替代单一资金补偿，配套开展技术帮扶、人才输送、产业协作等非资金补偿；三是推动生态产品变现，依托饮用水源地溢价、流域林业碳汇、生态旅游、绿色水源品牌运营等收益，反哺流域生态保护工作；四是引导社会资本参与，设立流域生态保护绿色基金，通过绿色信贷、生态补偿保险等金融工具，撬动社会资本广泛投入水生态修复项目。
优化补偿核算标准，建立动态精准的成本定价机制。
针对传统补偿标准偏低、与保护投入不匹配、核算方式固化等问题，建议采用动态化、成本化、差异化的补偿核算方式。主要考虑五方面因素，科学核定补偿额度：一是上游地区污染治理、生态修复的直接投入成本；二是产业准入限制、高耗水高污染产业退出产生的发展机会成本；三是跨界断面水质、水生态优劣的动态奖惩系数；四是流域水资源供给量与水源安全保障价值；五是下游受益地区经济发展水平与财政支付能力。通过科学化、精细化核算，打通生态保护“投入与收益”匹配通道，保障保护者合理收益、受益者足额付费。
“十五五”时期深化流域生态保护补偿机制建设，是落实美丽中国建设顶层部署、推进流域系统治理的核心举措。通过补偿范围扩容、考核体系升级、制度体系完善、核算标准优化，理顺流域上下游权责与利益关系，将生态保护的红利转化为可量化、可交易、可落地的内生经济收益，持续推动大江大河及中小流域水生态环境质量改善和生态产品价值落地变现，为如期实现美丽中国建设阶段性目标、筑牢国家流域生态安全屏障提供坚实制度支撑。
作者单位：生态环境部环境规划院
编辑：张楠
