秦天宝
作者: 来源:中国环保协会 发布时间:2016-09-08 10:12:44 浏览()次

  

  随着经济社会的不断发展,邻避现象近年来时有发生。邻避现象大都源于风险项目,往往是公众为了规避环境污染的风险而产生的。我们想知道,政府和企业在风险项目决策中应该承担什么样的角色?如何才能进行有效的沟通?怎样从源头上化解邻避现象?为此,本报记者与相关专家进行了对话。

  秦天宝,教授、博士生导师,武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长;最高人民法院环境资源司法理论研究基地(武汉大学)副主任;中国环境资源法学研究会秘书长,中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会副主任委员;曾任联合国环境规划署(UNEP)、联合国开发计划署(UNDP)及亚洲开发银行(ADB)项目环境法专家。

  对话人:武汉大学法学院副院长秦天宝

  采访人:中国环境报记者杨奕萍

  风险项目决策环节中哪些内容极为关键?

  ■应把风险沟通视为一个核心环节来对待。

  中国环境报:您怎么理解邻避现象?

  秦天宝:邻避现象是经济社会发展到一定阶段的必然产物,是一种社会现象。这种现象是指居民或当地单位因担心建设项目如垃圾填埋场等,对个人身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响,从而激发人们的嫌恶情结,以及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

  中国环境报:邻避现象的发生,与风险项目决策不无关系,您认为在风险项目决策中哪些方面比较重要,为什么?

  秦天宝:邻避现象产生都是来源于一定的风险项目,风险项目的决策机制很重要。它包括3个环节:风险评估、风险沟通以及进行相应的风险决策。我国目前在风险评估方面做得比较好。但是风险沟通方面存在一个误区,就是把科学结论等同于公共决策,在程序上忽略了与公众沟通的过程。风险决策是一项公共决策,以科学结论为基础,但是风险决策不能停留在科学结论本身。也就是说,并不是这事儿在科学上是对的,决策者就一定要做它。经常出现的一种情况是,虽然科学论证是对的、是好的,但是公众不支持,所以决策者也只能放弃。

  比如说,一个大的建设项目,可能由于与公众沟通得当,从而顺利开展;而一个比较小的项目,由于沟通不当,导致公众反对甚至群起而攻之。所以我们应该把风险沟通视为一个核心环节来对待。

  而风险决策则是综合考量风险评估结果、民众接受程度、经济技术水平等因素后进行综合平衡的一个结果。但是现在常见的一种现象是,风险决策以科学结论为基础,但没有对外公开,引起民众反对和抵触;而一旦反对声音过大过激,舆论形势不可控制时,政府通常会中止或暂停项目。我觉得这是一种“三输”状态,与政府、 企业、公众“三赢”的理想局面相反。政府决策没有得到大家支持,一旦被推翻,政府的公信力也受到损害。企业已经通过正规合法程序、进行了大量资金投入,却又不得不说停就停,企业的损失谁来承担?而对公众来说,原本因为风险项目建设带来的社会福利受损。比如拟建项目可以为社区带来财政收入、周边环境和道路交通改善、社区服务硬件提升等。当前国内因邻避现象导致的群体性事件,大都以“三输”状态结束,让人感到非常遗憾。

  中国环境报:那么,国外是如何做好风险项目决策的?对我国有何借鉴?

  秦天宝:国外在做好风险项目决策方面,有些比较成功的经验,值得我国借鉴。

  首先,注重信息公开。表现在3个方面:一是提前、及时且有效地把风险项目相关的信息传递给公众,以适当的方式告诉公众,让公众接受准确的信息,而非谣言,以避免产生不利影响。二是进行有效的沟通,尽量不要采用科学语言和专业术语,而是将科学语言转化为社会大众可以接受的语言,让公众能够了解这个项目到底是怎么回事。三是给公众参与决策的机会,尊重公众的意见,让公众有机会表达,让公众的情绪逐渐平复,更加趋于理性。

  其次,注重论证会和听证会的召开。不能只听不证,要听取意见也要明确意见是否被采纳,对公众的意见和主张要进行回复。在公众反映意见的过程中,给公众一个合理的解释,才能消除公众的担忧。风险沟通的目的不是要消除风险本身,而是要消除公众对风险的担忧,提升对这个项目的接受程度。

  第三,注重事后监管。在国外,风险项目的后续运行一般都有构成广泛的监督委员会进行监督,其中必须有适当比例的公众代表参加,监督检查风险项目的日常运作有无问题。

  此外,对直接受风险项目影响的社区及其居民提供适当的利益补偿,包括货币性的税收减免或者经济补贴,以及非货币性的社会生活设施改善。事实上,从事前信息公开到过程中公众参与,再到事后的运行监管和利益补偿,国外成功案例基本上都是按照这样一个模式进行的。

  政府和企业在风险项目决策中担任什么角色?

  ■要让企业更多地与民众沟通,政府应该做的只是居间裁决。

  中国环境报:在风险决策上,政府和企业应该承担什么样的角色?

  秦天宝:一项风险决策,需要考虑多个因素、平衡各方利益、斟酌各种利弊。在风险建设项目上,政府有些时候不宜介入过早,毕竟是商业项目或者是企业行为。要让企业更多地与民众沟通,政府应该做的只是居间裁决。有时候政府出于招商引资,在前期表现得过于积极,很快做出决定。而合理的流程是,企业进行风险评估后,应在政府的主持或支持下,在与公众沟通后,政府再做决定,政府起到许可和审批的作用。

  政府不能一开始代替企业决定做还是不做某个项目,虽然政府行为和企业行为很多时候是密切相关的,但政府要善于区分这个角色,把握时机合理地介入项目。否则政府代替企业来做,企业也投资了,结果民众反对,项目被迫叫停,企业将面临巨大损失。这样政府、企业、公众都没有信用了,进入到“三输”局面。所以,政府介入风险项目的时机一定要把握好,要合法合理。什么时候信息公开?怎么召开听证会?听证会是企业来组织,还是由企业和政府一起来组织?这些要根据项目的性质来定。不能过早让政府决策,把矛头引向政府。

  有些大型项目需要政府支持,要注意角色混淆问题。至少不应该完全由政府面对公众,而要由企业或者业主来组织听证会,政府在这一项目过程中进行协助。每个主体都有自己的身份,要明晰自己的角色。另外,我国当前的很多案例中,只要公众反对,政府就叫停某个项目。这样也是有失偏颇的,因为公众的声音也会出现一些不理性。就像不能因为某个项目的科学评估过关就简单地批准该项目一样,政府也不能因为某个项目有公众反对就简单地否定这个项目。因此,政府一定要科学合理地做好综合判断。

  中国环境报:风险沟通存在哪几种可能,怎么才能进行有效的沟通?

  秦天宝:风险沟通是风险管理者以及其他相关各方,为了更好地理解风险及相关问题并做出决策,进行交流以期达成共识的过程。我认为风险沟通存在这样5种可能性:

  第一种是信者恒信。这类人相信项目没有危害就永远相信没有危害。

  第二种是不信者恒不信。不管你怎么说,有些人就是认定项目是有害的,而且无论如何也说服不了他。

  第三种是让存在疑虑的人转而支持风险项目决策。通过沟通和交流,将一部分对项目风险将信将疑的人群说服,使他们接受。

  第四种是让存在疑虑的人变得不相信。本持怀疑态度的人群,经过反复沟通后,反倒不能接受风险项目。这些人本来对项目风险不以为然,但如果有人天天提这事儿,他们可能会觉得这里面有猫腻,反而不相信了。

  第五种是事不关己高高挂起。这部分人群主观上不愿意去关注这类风险项目,对他提了反而让他因此烦恼。

  对于风险沟通,我们更希望出现的是第三种情况。当然,这取决于沟通方式是否适合、沟通时机是否合适等因素。风险沟通阶段公众是主要的沟通对象,公众充分参与可以平衡专家的观点,可以监督政府和专家的决策行为,可以支持或改进风险项目的规划,同时也有利于分担日后可能出现的环境责任。

  完善的风险沟通机制至少应当做到4点,即信息充分公开、过程充分开放、充分进行辩论和反思、对自身行为负责。一方面,要恰当发挥专家的优势,既不能过度依赖专家的意见,也不能忽略专家完全由公众说了算。另一方面,要保障公众的知情权,因为知情是公众参与风险沟通的基础,相对于政府和专家,公众在风险信息的获取方面处于十分弱势的地位。

  如何才能有效化解邻避效应?

  ■及时的信息公开,合理的公众参与,适当的利益补偿。

  中国环境报:2012年《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》发布,这样的机制能不能避免邻避现象导致的冲突?

  秦天宝:我感觉这个机制还是挺好的,很有针对性。如果能够得到很好的执行,应该可以避免邻避现象的恶化。稳评实际上是一种刹车机制。政府要建,民众不愿建,就会引发冲突。而稳评是对外部反对度和内部承受力的评估,不是仅看你有多大的意愿,而是要看你有多好的邻避风险管理方案。

  科学的稳评需要事先与民众做好有效的风险沟通。同时,稳评是一个动态评估,无论是在事前还是施工中,如果民众意见很大,需要及时做出风险整改。如果风险整改被大部分的民众认可,就可以推进,邻避也就得以化解。

  中国环境报:关于化解邻避现象,您有哪些建议?

  秦天宝:从源头上化解邻避现象最重要的方式就是信息公开和公众参与,这是最核心的两个要素。如前所言,关于化解邻避效应,我认为需要注意以下3个方面。

  一是及时主动、有效地公开信息。首先在选址上要有程序性的要求和规定。明确建设上的需求以及备选方案,组织听证会,还得建立相应的监督机制,做好程序方面的规范。要选择重要的时间节点,及时主动公开相关信息,让相关的机关或公众有比较合理适当的渠道、手段参与决策。

  二是便利合理的公众参与。公众参与一方面为风险项目的决策提供了合法性的来源;另一方面也最大限度地消除了公众对风险项目的疑虑。在风险项目决策中,公众参与的方式有许多,包括咨询会、听证会、公众调查、网络投票等。

  三是适当合理的利益补偿,包括货币、税收补贴、公共设施等补偿机制。利益补偿是很重要的一种手段和机制,比如修建垃圾填埋场等会影响周边居民的生活质量,这时候通过利益补偿形式,开展资金补偿与配套性公益服务、公共服务设施建设等,通过税收减免,在当地建设一些公众基础设施建设,比如社区图书馆、休闲设施、绿化带等。可以说利益上的补偿在一定程度上可以解决邻避问题。

  总之,我个人对决策者的建议是:希望避免“三输”的结果,走向“三赢”状态。


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