《湖北省长江船舶污染防治条例》（以下简称《条例》）将于10月1日起施行。被称为“目前最全”的地方船舶污染条例，《条例》有哪些要点？又有哪些创新？记者日前专访了北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任，教授，博士生导师杨朝霞。

中国环境报：您早在多年前就曾呼吁加快船舶大气污染防治立法。湖北省近日出台《条例》是否契合您此前呼吁的内容？

杨朝霞：此前修改大气污染防治法时，我曾提出要重视船舶、飞机等交通工具的大气污染防治问题。长江湖北段是长江流域重要水源涵养地、饮用水水源地和国家重要生态屏障，同时也是“黄金水道”的重要航段，船舶来往频繁、总量日益增长，船舶污染防治立法专门化已成为时代赋予的重大课题。

如今《条例》的出台为船舶污染防治专门化立法发挥了引领和示范作用，也为生态环境法典“污染防治编”的编纂提供了参考，具有十分重要的理论和实践意义。尤其是《条例》对船舶噪声污染问题进行了专门规定，既考虑到噪声污染对人类的影响，也考虑到对生物的影响，打破了传统立法的“人类中心主义”桎梏。例如，由于噪声污染会对长江江豚的声纳系统造成影响，《条例》要求船舶排放噪声须符合标准，并在自然保护区、重要渔业水域等需要特别保护的水域采取必要措施减少水下噪声干扰，彰显了湖北省对生物多样性和长江生命共同体的关怀。

中国环境报：为什么说这是“目前最全”的地方船舶污染条例？

杨朝霞：之所以称《条例》为“目前最全”的地方船舶污染防治条例，关键在于其进行了“全水域、全要素、全主体、全过程”等的制度设计。

一是适用范围最全。《条例》将适用范围拓展为全省长江干流及相连的通航水域，率先实现　“通航水域全覆盖”，涵盖了各类航行、停泊的船舶及相关作业活动可能产生污染的区域和行为。

二是污染类型最全。《条例》对船舶水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染等方面的污染问题，都进行了规定。

三是责任主体最全。《条例》构建了多部门监管体系，涵盖船舶污染防治主管部门（海事和交通）、生态环境、住房和城乡建设等部门，明确各部门职责。此外，还明确了船舶所有人、经营人或者管理人和港口、码头、水上服务区以及船舶有关作业活动单位的污染防治主体责任。

四是防治手段最全。《条例》综合运用行政许可、标准约束、信息联单、财政补贴、应急征用等制度工具，同时对船舶污染事故应急处置、法律责任等也都作出详细规定，形成了事前严防、事中严管、事后严惩的全过程治理体系。

五是协同机制最全。作为湖北与重庆、江西第一个协同立法项目，《条例》建立了部门协同和区域协作（设置了“区域协作”专章）长效机制，与长江流域相关省市加强沟通协作，实现信息共享、联合执法、应急协作等。

中国环境报：条例首次将大气污染防治纳入船舶污染地方立法，具体有哪些条款体现了对大气污染的系统管控？

杨朝霞：《条例》在第三节的第二十九条至第三十四条系统规定了船舶大气污染防治措施，从船舶动力、燃油质量、岸电使用、货物运输等多个方面构建起对船舶大气污染防治的系统管控体系。

在船舶动力和尾气排放方面，第二十九条要求船舶动力和尾气排放符合标准，禁止黑烟排放，并鼓励使用新能源和清洁能源。对于船舶燃油质量；第三十条明确船舶使用的燃油应符合法律标准，加装燃油要选择有资质的供应单位并获取单证，相关部门建立燃油质量信息通报机制并向社会公布信息。

在岸电使用方面，第三十一条至三十三条规定县级以上政府制定港口岸电设施和船舶受电设施建设改造计划并给予政策扶持，港口岸电设施建设要符合标准规范并公开信息，具备条件的港口、码头、水上服务区应向具备条件的船舶提供岸电，船舶靠泊岸电泊位时应使用岸电，鼓励对使用岸电的船舶给予优惠；第三十四条要求船舶载运易散发有毒有害气体或粉尘物质的货物时必须采取封闭或防护措施，载运易散发有毒有害气体的货物的，不得用开舱通风替代洗舱和驱气作业。

中国环境报：除大气污染防治外，《条例》还新增了噪声污染防治要求。在您看来，内河船舶噪声污染对长江生态环境和沿岸居民生活的主要影响有哪些？《条例》的规制思路是什么？

杨朝霞：内河船舶噪声污染主要影响包括几个方面，一是对沿岸居民生活质量的干扰，尤其是夜间航行噪声影响睡眠和身心健康；二是对特别水域（如依法划定的自然保护区、重要渔业水域以及其他需要特别保护的水域）中水生生物的干扰，特别是对长江江豚等珍稀水生动物的声纳系统和繁殖行为造成负面影响。

《条例》第三十五至三十七条确立“标准约束、禁鸣区时、特域管理、技术引导”的规制思路，首先明确船舶噪声应符合国家标准，限制声响装置的使用；其次授权主管部门划定禁鸣区域和时段；再次要求船舶在敏感水域采取降噪措施，减少对水生生物的影响；最后要求政府对超标噪声开展综合调查并制定治理方案。同时鼓励通过优化船体设计、调整航速、加装减振装置等技术手段降低水下噪声，实现生态保护和民生福祉双赢。

中国环境报：《条例》提出了“船上储存、交岸处置”的水污染物“零排放”模式。从法律角度看，这一模式是否能破解过去“船舶偷排、岸上拒收”的执法困境？

杨朝霞：《条例》将近年实践中行之有效的船舶水污染物“船上储存、交岸处置”治理模式上升为法规制度，不仅明确船舶垃圾、生活污水、含油污水等船舶水污染物应当分类收集、储存，并交付港口、码头、水上服务区等接收单位依法处理，不得向水体排放，并规定双方法律责任；而且规定通过政府购买服务等方式对船舶生活垃圾、生活污水、含油污水进行接收、转运和处置，有望有效破解“船舶偷排、岸上拒收”的法治困境。

《条例》第十八条至第二十七条明确规定了船舶必须分类储存并交付污染物，接收单位必须接收并处理，双方均负有法定义务。第二十七条规定的电子联单管理系统实现了污染物从产生到处置的全流程可追溯，避免了数据造假和监管盲区。此外，《条例》第十九条、第二十三条还设立了报告机制，船舶或接收单位一方拒绝履行义务时，另一方需向主管部门报告，形成双向监督。第五十四条至第五十七条规定的配套法律责任条款也加大了对违法行为的处罚力度。这些制度共同构成了闭合的责任链条，显著提升了威慑力和可操作性。

中国环境报：《条例》要求政府推动绿色智能船舶的研发制造与配套设施建设，并探索建立船舶碳排放总量和强度控制制度。这是否意味着地方立法开始为航运业“双碳”目标提供法治路径？

杨朝霞：是的。该《条例》标志着地方立法已经系统性地将“双碳”目标融入船舶污染防治体系，为航运业绿色低碳转型提供了明确的法治路径。

在推动绿色智能船舶发展层面，《条例》第十二条明确提出推动绿色智能船舶研发制造和配套基础设施建设，规定湖北省人民政府应支持船舶工业绿色转型，第二十九条鼓励使用新能源、清洁能源和尾气处理技术，第三十一条明确岸电补贴、电价优惠的经济激励。这些规定为航运业实现“双碳”目标提供了硬件基础。

此外，《条例》第三十九条更是直接提出“探索建立船舶碳排放总量和强度控制制度”，这是地方立法中罕见的超前探索，通过设定碳排放总量和强度双控指标，对船舶能耗进行管控，促使船舶运营企业主动采取节能减排措施，这一制度让航运业在碳排放方面有了明确的量化标准和法律约束，为“双碳”目标的实现提供了制度保障。

《条例》第五十条要求将船舶污染防治纳入政府年度生态环境报告，接受人大监督。从地方立法层面做出这些规定，为航运业低碳转型提供了法律依据和发展方向，有利于为地方通过立法助力航运业实现“双碳”目标。

中国环境报：《条例》在区域协同治理、应急体系建设、信用监管等方面有不少创新。您认为哪些制度设计最具“可复制、可推广”价值？

杨朝霞：最具复制推广价值的制度有三点。一是第四十五条、第五十条与五十一条建立的“多部门联合监管”与“跨区域信息共享机制”，交通、生态环境、住建等部门职责边界清晰又能联合执法，为长江流域一体化治理提供模板，湖北与长江流域相关省市共享船舶污染监测预警、污染物跨区域接收转运处置、污染事故处置及信用等信息，对其他流域或区域的污染防治有借鉴意义；二是第四十八条健全船舶污染防治信用监管制度，规范信用信息归集、评价和修复，实施守信激励，将违法信息纳入公共信用平台并实施联合惩戒，通过信用手段约束船舶相关方行为，促使其主动遵守污染防治规定，其他地方可复制这一信用监管模式，推动污染防治工作有效开展；三是第四十四条社会力量应急征用补偿制度，明确征用程序与补偿标准，鼓励社会应急资源参与，规定政府可根据应急处置需要征用船舶和相关设施设备，被征用方服从调度指挥，征用后若有毁损、灭失依法给予补偿。在其他地区应对突发环境事件时可参考此制度，确保应急工作顺利开展。

中国环境报：《条例》加大了对违法行为的处罚力度，并明确了政府、企业、船员等各方责任。从法律责任配置的角度，如何评价其威慑效果和可操作性？

杨朝霞：在威慑效果方面，加大处罚力度对违法行为形成有力震慑。《条例》第五十四条规定罚款金额最高为20万元，并引入“停航整顿”“通报批评”等多元惩戒方式，增强了震慑力；第五十八条、五十九条对船舶排放明显可见黑烟、未按规定提供岸电等违法行为设定相应罚款，提高了违法成本。

在可操作性上，《条例》对不同违法行为规定了明确的执法主体和处罚标准。船舶污染防治主管部门、交通运输主管部门、生态环境主管部门等职责清晰，避免出现职责不清导致的执法推诿现象。处罚标准具体，便于执法人员在实际操作中准确适用，减少自由裁量的模糊性和主观性。对于拒不改正的违法行为，规定了进一步的处理措施，保障了法律责任的有效落实。此外，条例第五十四条还设置了“代履行”机制，确保水域污染能得到及时治理。

中国环境报：湖北条例的出台，对正在推进的长江保护法配套制度建设乃至未来国家层面的船舶污染防治立法，有哪些启示？

杨朝霞：《条例》为长江保护法配套制度建设及国家层面船舶污染防治立法包括正在编纂的生态环境法典“污染防治编”的设计提供了诸多启示。

在全流域统筹治理方面，湖北《条例》率先实现“干支流全域统筹”，将适用范围覆盖长江干流及相连通航水域，这启示长江保护法配套制度和国家立法应强化流域整体性思维，打破行政区域限制，统一规范船舶污染防治标准和措施，确保全流域治理的一致性和协调性。

在创新治理模式方面，《条例》的“船上储存、交岸处置”水污染物“零排放”模式为船舶污染治理提供了新思路。今后立法可借鉴这些实践经验，构建更完善的船舶污染物治理体系。在区域协同治理机制方面，湖北与长江流域相关省市建立信息共享、联合执法、应急协作等机制，可进一步强化跨区域合作，推动建立全国性的船舶污染防治协作平台，促进各地在执法、监测、应急等方面深度合作。此外，条例注重科技治污，未来立法也应紧跟科技发展趋势，充分利用信息化技术提升船舶污染防治监管水平，实现精准治理。

中国环境报：您长期从事环境法研究，也曾参与多部环境法律法规的起草论证。结合湖北实践，您认为船舶污染防治立法下一步最需补强的短板是什么？

杨朝霞：下一步船舶污染防治立法最需补强的短板是“陆海统筹”的污染物最终处置体系、精准监管和生态修复等方面。在污染物处置方面，未来立法应明确将船舶污染物纳入城市固体废物、污水、危废统筹规划，建立“水陆一张网”，建立跨区域处置补偿机制，破解“邻避效应”。

在精准监管方面，应进一步统一数据标准，建立高效的数据共享平台，利用大数据、人工智能等技术精准定位污染源头、预测污染趋势，提高监管效能。

在生态修复方面，后续应明确生态修复的责任主体、修复标准和资金保障机制，规定船舶污染责任方承担生态修复费用，建立生态修复基金，用于支持专业机构开展受损生态系统的修复工作。此外，还应制定具体的生态修复技术规范和验收标准，确保生态修复工作科学、有效开展，真正实现长江生态环境的可持续发展。

中国环境报：如果用一句话总结湖北这部条例的意义，您会怎么说？对沿江其他省份乃至全国，您最想传递的立法建议是什么？

杨朝霞：一句话总结，这部《条例》以全水域覆盖、全要素管控、全过程规制、“零排放”治理、绿智化转型（绿色智能发展）、全方位协同（干支流协同、跨部门协同、上下游协同等）、全主体责任（船舶所有人、经营人或者管理人和船舶有关作业活动单位）、“船港城”统筹等方式，率先绘就长江船舶污染防治的“全景图”，为长江母亲河永葆生机提供了湖北方案、做出了湖北贡献。

建议强化流域统一立法。充分考虑长江流域的整体性和关联性，跳出条块分割和单一介质局限，立足流域生态系统整体性，构建“水陆统筹、区域协同、多元共治”的船舶污染防治法律体系，确保全流域船舶污染治理的一致性和协调性。

其次，持续推动科技赋能立法。随着科技发展，不断将新技术融入立法内容。利用卫星遥感、无人机监测等技术加强船舶污染监测，优化船舶污染物电子联单管理，实现数据全程可追溯。

此外，还应注重公众参与立法。拓宽公众参与船舶污染防治立法的渠道，通过听证会、民意调查等方式广泛收集沿江居民、船员、航运企业等各方意见，增强公众对地方法规的认同感和遵守的自觉性，形成全社会共同参与船舶污染防治的良好氛围。