党的十八大以来，我国生态保护补偿机制建设从纵向补偿拓展到纵向与横向补偿结合、从区域内补偿拓展到区域内与区域间补偿结合、从政府补偿拓展到政府补偿与市场补偿结合，有效促进了生态环境保护、绿色低碳发展，推动了美丽中国建设进程。但是，生态保护补偿机制建设依然有需要进一步完善的地方。党的二十届四中全会明确提出完善多元化生态补偿机制，笔者从以下五个角度提出建议。
坚持“谁保护、谁受益”原则，推进受偿主体多元化，充分调动各生态保护主体的积极性
生态保护补偿机制主张基于生态环境保护绩效或因生态环境保护所放弃的机会成本给予相应补偿，通过生态补偿能够激发保护者的积极性。生态环境保护涉及居民、企业和政府多个主体，因严格的生态环境保护要求所丧失的机会成本，对居民而言是收入、对企业而言是利润、对政府而言是税收。因此，这三个主体都应该得到补偿。
但是，除了生态公益林保护、耕地地力保护补偿等部分项目外，相当一部分生态保护项目并未补偿到作为保护者的居民。特别是水库由发电、防洪、灌溉为主要功能转变为饮用水水源功能后，对水库库区的生态补偿大多局限于对政府的补偿，政府获得的补偿资金又主要用于环境污染治理和生态工程建设。
笔者建议，基于生态环境保护是多个主体协同作用的结果，居民、企业和政府均应成为受偿主体。在分配来自各级政府及受益企业的生态补偿资金时，要充分考虑居民尤其是农村居民由于产业活动受限而承担的收入损失、企业由于更严格的环境标准而承受的利润损失、政府由于加强生态环境保护而带来的财政税收损失。在生态补偿资金有限的情况下，要确立“居民优先”的原则，按照“居民优先于企业、企业优先于政府”的顺序予以安排。这样，就能够充分激发广大人民群众的生态环境保护积极性。
坚持“谁受益、谁补偿”原则，推进补偿主体多元化，让受益者珍惜和高效利用优质生态产品
生态保护的受益主体有些是清晰的，有些是模糊的。在生态保护受益主体难以确定的时候，如森林气候调节功能的提升属于典型的公共物品，离不开政府补偿；在生态保护的受益主体可以明晰界定的情况下，完全可以落实“受益者补偿”原则。
据不完全统计，我国生态补偿资金90%以上来自政府，市场补偿不足10%。政府补偿中，虽然中央政府占比逐渐下降，但65%以上依然来自中央政府，地方政府投入不足35%。保障城市生产和生活用水的引水工程中，谁用水、用多少、用什么水等信息均十分清晰，完全可以让用水户承担生态补偿资金。但有些地方政府为了回避水价涨价风险，宁可选择政府隐性补贴水价的做法。这样，既加大了财政负担，又由于水价没有体现水资源的稀缺性导致出现过度用水或水资源浪费的情况。
为此，笔者建议，根据受益主体界定难度确定补偿主体。在生态保护受益主体不易确定的时候，需要政府承担补偿主体的角色。对于纯公共生态产品，实施政府全额补偿；对于混合生态产品，实施政府部分补偿。在生态受益主体容易确定时，可按照“谁受益、谁补偿”的原则确定补偿主体。在全国广泛实施的引水工程中，用水信息十分明确，在水价基础上加上生态补偿价，由用水企业和居民按照用水的量和质进行付费，既完全必要，也完全可能。
坚持“因事而异、因时而异”的原则，推进补偿金额评估方法多样化，力求应补尽补
生态补偿标准的确定是一个技术性难题。但是，随着生态经济学和数字化技术的快速发展，已经足以解决生态补偿定价难题。而用水权、排污权、用能权、碳排放权交易等市场补偿，无需政府定价，定价权就应该交给市场。但是，“拍脑袋定价”现象在一些地方依然存在，象征性给一点生态补偿资金，以安抚有关地区和百姓。“杀鸡用牛刀定价”的问题一定程度上也存在，以生态系统生产总值（GEP）的核算确定生态补偿金额，有些地区甚至GEP核算的成本还高于生态补偿的金额。
笔者建议，生态补偿标准的确定要坚持“因事而异、因时而异”的原则。对于竞争性物品属性的市场补偿（如用水权交易等），把定价权交给市场；对于俱乐部物品（经济学上指具有私人产品基本特征但属性不强烈，且在一定范围内呈现准公共产品性质的物品）属性的中小流域的社会补偿，把定价权交给社会组织和社会主体；对于公共物品属性的政府补偿，定价权交给上级政府主导下的相关政府之间的协商机制。
基于生态环境保护的不同情景，可以在市场价值法、替代市场法、假想市场法等不同方法中选择其中一种或若干种方法进行评估，从而作为参考标准。从补偿需求侧看，生态需求的递增性决定了生态补偿价格的递增性；从补偿供给侧看，随着经济发展，生态补偿的财力不断上升。因此，生态补偿的标准要与时俱进，随着财力的增强不断提高标准，逐步深入落实“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。
坚持“市场决定、政府有效”原则，推进生态补偿方式市场化，让发展生态产业成为生态产品价值实现的主渠道
政府转移支付等政府补偿往往只能实现生态产品的部分价值，生态产权交易等市场补偿则可以实现生态产品的全部价值。随着自然资源稀缺性与日俱增和自然资源产权界定成本与日递减，市场机制配置生态资源产权的条件已经具备。但是，就全国而言，大部分生态产权交易还没有真正成为资源配置的决定性机制。
对此，笔者建议，要加快推进国有自然资源资产产权的委托代理制度建设，对于可以市场化配置的自然资源使用权尽快委托到地方政府直至微观主体。探索建立全国统一的自然资源产权交易所，将用能权、用水权、排污权、碳排放权等产权交易职能全部纳入其中，避免自然资源产权交易出现“规模不经济”的现象。
在总量控制、产权明晰、规则先行的前提下，鼓励区域和区域之间、行业和行业之间、企业与企业之间开展生态产权交易，将自然资源配置到最高效率的区域、行业、企业那里，从而实现自然资源配置的最优化，为企业发展插上绿色翅膀。同时，政府要切实全面履行生态产权保护、交易秩序维护等方面的职责。
坚持“生态优先、绿色共富”原则，建立双向“飞地补偿”模式，以最大力度支持生态保护地区的生态共富
流域上游地区往往是生态敏感区和经济相对不发达地区，为此，各地推行了相当数量的“飞地补偿”模式，也就是上游地区到下游地区设立飞地，飞地的税收按照一定比例在上游地区和下游地区之间进行分配。这种模式有比较成功的，也有效果不理想的。原因在于，“飞地补偿”中存在上游地区和下游地区之间的摩擦，上游地区往往没有能力在下游地区组织招商引资和园区管理，上游地区从下游地区的“飞地”中获得的税收不能等价于在上游地区自身组织生产所能够获得的收益。
笔者建议，可探索建立反向“飞地补偿”模式，在上游地区建设园区组织生产，上游地区不仅政府可以获得税收，而且企业可以获得利润、职工可以获得薪酬。
对此，一要识别上游地区设立小型园区或点状开发的可能性，只要不突破生态红线，就可以鼓励谋划工业园区、农业园区、旅游园区等；二要支持上游地区开设“产业园区”，在用地指标、用能指标、用水指标、排放指标等方面予以政策倾斜；三要鼓励下游地区到上游地区组织实施园区运营，将相对发达地区的经验引入相对欠发达地区。这样，上游地区不仅可以获得政府的税收、企业的利润和职工的薪酬，而且可以从园区发展中学到经营管理才能，培养出当地的企业家队伍，真正形成“造血功能”，为后续可持续发展奠定基础。
作者系浙江农林大学生态文明研究院院长、浙江省生态文明智库联盟理事长
