党的十九大报告提出，要着力解决突出的环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。从单维到多元，从管理到治理，多元共治成为新时代环境治理体系的重要内容和鲜明特征，这既是生态文明建设复杂性、全局性和长期性的客观反映，也是环境治理现代化的必然要求，是建设中国特色社会主义生态文明的必由之路。
充分发挥政府的主导作用
政府在环境治理中起主导作用，对环境保护工作实施统筹规划和监督管理。《环境保护法》明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行）也规定，各级党委和政府对本地区的生态文明建设负总责。发挥政府主导作用，关键在于提高政府的执政能力和执政水平，推进科学行政、民主行政和依法行政。其核心环节在于改革和完善生态环境保护管理体制和机制，建立健全权责明晰、分工合理的环境保护责任体系，并以严格的法律制度保证各责任主体依法履行职责，着力解决现行环保体制存在的突出问题。
要切实落实对地方党委政府及其相关部门的监督责任。2017年底，中央环保督察组已经完成对31个省（区、市）督查全面覆盖，首轮中央环保督查取得了显著成效。要推动环保督查巡视常态化，以《环境保护督查方案》（试行）为基础，研究制定环境保护督查条例，构建环保督查法律法规制度体系，实现环保督查常态化、规范化和法治化。生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。要落实领导干部任期生态文明建设责任制，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计制。根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行）的相关规定，严格执行生态环境损害责任终身追究制，逐步实现追责的正规化、制度化和程序化。
要排除地方保护主义对环境监察监测执法的干预。要全面推进省以下环保机构监察监测执法垂直管理制度改革试点工作，由省级环保部门统一行使环境监察监测职能，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，从体制和机制上排除地方保护主义障碍。
要统筹解决跨行政区域、跨流域环境污染问题。现行以块为主的地方环保管理体制，使环境污染的跨行政区域、跨流域问题难以解决。要进一步完善重点区域的大气污染防治协作机制，探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制。深入实施“河长制”，贯彻落实党中央和国务院《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》的相关规定，扎实推进“湖长制”，构建责任明确、协调有序、严格监管、保护有序的河湖管理保护机制，为实现河湖有序利用提供制度保障。
要规范和加强地方环保机构队伍建设，提高基层环境执法能力。长期以来，地方环保机构队伍存在人员身份编制问题难以解决、环保队伍专业化水平不够等问题，严重影响了环境执法效率。按照党中央国务院的统一部署，要将环境执法重心向市县下移，加强地方环保机构和队伍建设，规范执法条件和手段，增强环境执法的统一性、权威性和有效性。
落实企业环境治理的主体责任
企业在环境治理中具有双重角色，既是政府监管和社会监督的对象，也是环保市场的推动者和环境治理的参与者。要推动企业转变经营理念，创新管理制度，在生产发展过程中承担起应有的社会责任。这一过程的实现，需要完善市场机制，加快环境治理市场主体培育，需要依靠社会组织和公众的监督，更需要政府通过政策、制度和法律予以引导和规范。
一方面要强化企业污染防治的主体责任。十八大以来，我国相继修订了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》等法律，强化和细化了排污者的法律责任，完善了排污者的法律责任体系。根据十九大报告的战略部署，要提高污染排放标准，加快推动《排污许可管理条例》出台，尽快建立覆盖所有固定污染源的控制污染物排放许可制，进行源头治理。要贯彻落实《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确企事业单位的生态环境损害赔偿责任，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度。健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，强化排污者责任。
另一方面要加快环境治理市场主体培育。培育环境治理和生态保护市场主体，是壮大环保产业，培育新的经济增长点的现实选择，也是环境治理体系多元化的客观要求。要进一步完善市场机制，构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，贯彻落实《环境保护税法》，综合运用价格、财政、税收、金融等经济和市场推动手段形成激励机制，鼓励和推动企业通过多种形式全面参与环境治理。积极推行碳排放权交易制度、排污权交易制度和水权交易制度，使节能减排内化为企业战略，从“让我减”到“我要减”，建立节能减排的长效机制。
引导环保社会组织健康有序发展
与“十三五”规划纲要提出的政府、企业和公众共治的环境治理体系不同，十九大报告肯定和强调了社会组织在生态文明建设和绿色发展中的重要作用。以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为主体的环保社会组织，在推动环保教育和宣传、促进公众参与环保、开展环境维权和法律援助、参与环保政策制定和实施、促进环保国际交流与合作等方面作出了积极贡献。同时也要看到，由于立法滞后、管理体制不健全、培育引导力度不够、社会组织自身建设不足等原因，环保社会组织依然存在管理缺乏规范、质量参差不齐、作用发挥不充分等问题，与我国建设生态文明和绿色发展的要求相比还有较大差距。
要建立健全环保社会组织管理体制，引导其健康有序发展。落实环境保护部和民政部《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》的要求，根据《慈善法》和新《社会团体登记管理条例》规定，做好环保社会组织登记审查、完善环保社会组织扶持政策、加强环保社会组织规范管理、推进环保社会组织自身能力建设，指导帮助其有序、规范开展各类活动，充分发挥其专业化和组织化优势，助其成为环境治理体系中的重要支柱。
要切实落实环境公益诉讼制度，保障其民事公益诉讼权。新《环境保护法》实施以来，环保社会组织已经成为推动环境司法专门化发展的重要力量。但是，司法实践中仍然存在环保社会组织原告资格不明确、行政救济和司法救济程序衔接不紧密、环境公益诉讼赔偿资金归属和管理不明确等问题。要切实保障环保社会组织民事公益诉讼原告资格，进一步探索其提起行政公益诉讼的可行性，不断完善环保社会组织提起环境民事公益诉讼的程序规则，构建有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制，依法保障其环境诉讼权利。
提高公众参与的有效性
一方面要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费；另一方面要增强公众的环境保护意识和法治意识，积极推动公民依法有序参与环境治理，让每一个公民都成为环境保护的参与者、建设者和监督者，形成让环境违法者“无地自容”的良好社会氛围。
要进一步扩大公众参与范围。要落实《环境保护公众参与办法》规定，将公众参与的范围扩大到修改和制定法律法规及规范性文件、政策、规划和标准，重大环境污染和生态破坏事件的调查处理，监督重点排污单位的防污治污情况等领域。
要进一步完善信息公开制度。公众参与的前提和基础在于及时充分地获取环境信息。要强化政府信息公开责任，加快《政府信息公开条例》修订步伐，推进政府信息资源开放共享。进一步推动企业环境信息公开，通过修改《环境保护法》《公司法》《证券法》等法律，确立上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度，充分保障公民的知情权。
要进一步健全公众参与机制。新《环境保护法》专章规定了信息公开和公众参与的内容。要进一步明确和细化公众参与的条件和程序，畅通公众参与渠道，健全公众参与的权利保障机制，完善行政复议与诉讼、损害赔偿、环境公益诉讼和公民环境权利等方面的配套法律法规。同时，完善司法救济机制，切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。
（作者单位：福建社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心）
