湘潭大学法学院教授肖峰

为推进环境治理体系与治理能力现代化建设，我国对国土空间中承担重要生态功能的部分划定为限制、禁止开发区，并以重要生态功能区、脆弱区为基础划定了生态保护红线，根据不同生态系统的保护对象，制定了自然保护区、风景名胜区、森林公园等保护地的相关制度，彰显出保护系统的法治担当，但也出现了规则碎片化等诸多难题。

《国家公园法》近日颁布并将于2026年1月1日起施行。记者近日采访了湘潭大学法学院教授肖峰。肖峰认为，《国家公园法》为国家公园建设、保护、管理作出了系统性制度安排，其中，第3条确立了国家公园4个“最”的生态价值，第6条规定：“国家建立统一规范高效的国家公园管理体制”，在统合各方面保护力量的立法设计中，凸显出“协同保护”的鲜明特色。

中国环境报：《国家公园法》为何要建立起央地共治的协同保护大格局？

肖峰：建设国家公园是一项系统工程，《国家公园法》第6条第五款规定：“国务院国家公园主管部门、国务院有关部门、国家公园管理机构、国家公园所在地地方人民政府应当建立健全相应的机制，加强工作协同，实现信息共享”，蕴含了央地、区际、部际等多个层面的协同性制度规则，指引着财政支持、管理分工等具体规则的设计，在管理体制的顶层设计层面形成了四方协同的保护大格局。

其中，公园管理机制的定位成为立法亮点。在中办、国办于2019年6月发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，规定国家公园可以采取中央直管、央地共管、地方管理三种形式，前两类由国家批准、第三类由省级政府批准。《国家公园法》第13条第二款统一规定公园的设立由国务院批准，但没有限定公园管理机构的性质和地位。前期实践中，各地普遍采取将公园管理机构定位于省级政府的派出机构的做法，随着《国家公园法》的实施，公园管理机构的地位可能呈现多种样态，在央地、地方层级间事权划分结构下与相关主体形成了动态性、立体性的协同关系。

中国环境报：实现央地共治的协同保护大格局，需要构建哪些机制？

肖峰：《国家公园法》根据建设、保护、管理等环节的治理需求，规定了行政权的纵向和横向分工，体现出统合行政效能的制度匠心。

在布局和设立环节，核心是解决建与不建、在哪里建的问题，《国家公园法》采取了国家主导、中央事权的立足取向。第12条至第19条，对总体布局、候选区遴选、设立审批、标志使用等设立事项，规定由国务院国家公园主管部门或省级政府拟定或申请，报国务院批准，避免了自然保护地条块分割痼疾在国家公园的延续。其中，对国家公园的国土分布、面积、区划、保护方案等技术事项的决定权归于中央，避免了地方保护主义对生态价值国家代表性的侵蚀。对产业退出、原有居民安置等设定前事项，勘界、设置标志、原保护地未划入区域的处理等设立后的保障性事项，规定由地方政府依法履职，实现了国家公园布局设立事项的事前、事中和事后分工。

在保护、管理、归责等环节，《国家公园法》详尽规定了公园管理机构与属地政府对各类执法对象的配合关系。包括对野生动物等特定对象的专项保护（第25条）、核心保护区和一般控制区允许活动的审批（第30条）、应急管理与防灾减灾（第34 条）、社区沟通（第36 条）、线索移送（第49条）、执法协作（第60条）等，特别是规定了二者在不同场景中分工的主从配合关系。同时，鉴于生态环境领域以属地管理为主的体制惯性，第49条第四款还规定：“对有关国家机关依法在国家公园履行法定职责，国家公园管理机构应当提供必要的便利”，为属地政府入园履职提供了制度支撑。

中国环境报：《国家公园法》确立了公园管理机构，有别于以往“一区一机构”体制，这种体制设置有何优势？

肖峰：以往的保护地立法虽然采取了“一区一机构”体制，但是管理机构司职于生态保护，行政执法的职责比较有限，甚至在部分立法中还被规定为接受罚款的行政相对人，保护需求与执法权配置的矛盾较为突出。

《国家公园法》出台前，各地多采取将属地政府部分行政职权委托国家公园（含候选区）管理机构行使。虽然一定程度上弥补了公园管理机构的职责短板，但也相应地出现了委托范围有限、委托事项与保留事项衔接不畅、被委托方履职而由委托方担责的权责失衡等问题，体制运行尚有待优化。《国家公园法》第6条第三款富有特色地规定了公园管理机构的职责范围，为解决职责协同问题提供了新路径。

一方面，列示性规定了公园管理机构履行自然资源、林业草原两项执法职责，属地政府在园区内的该两项职责不再采取委托执法模式。今后，公园管理机构将依法行使《土地管理法》《森林法》等立法赋予的职责，自行承担执法责任。

另一方面，该款还为公园管理机构规定了“等”类兜底职责，且将确立依据规定为“本法和规定”，为取自于相关“规定”而对公园管理机构给予扩权增能提供了上位法依据。自然资源、林业草原职责的划转体现了各公园的共同需求，但国家公园的保护对象具有个殊化特征。如在涉内水、海洋较多的国家公园，就有必要将水利行政、海洋行政等职责也一并划转。保护对象的差异性决定了公园管理机构职责的复杂性，《国家公园法》设置的兜底条款，为因地制宜地构建公园管理机构与属地政府间多元协同关系，提供了制度依据。

中国环境报：打击破坏或污染行为需要行政与司法协同发力，这部法是如何规定的？

肖峰：司法是法治体系中的最后一道防线，对于破坏或污染行为既要依法惩治，更要科以修复治理责任，《国家公园法》不仅优化了对行政权的配置，也营造出其与司法权相协同的制度空间。

对违反公园分区管控规定的行为，营造了行检协同的制度条件。第55条、56条对核心保护区、一般控制区内不能实施的行为，规定由公园管理机构责令限期拆除、恢复原状；第58条对超限开展许可范围行为的情形，规定由其责令改正、限期修复、采取其他补救措施。这些修复治理性措施被规定为公园管理机构的羁束性职责，与《土地管理法》《森林法》等立法对经责令不改正情形规定的行政强制措施，以及《行政诉讼法》及司法解释规定的行政公益诉讼制度相结合，能释放出强大的生态环境修复治理的行检协同效能。

为植入生态环境损害民事责任提供了转介基础。第61条规定的民事责任条款，是《民法典》第1234条、1235条规定的生态环境损害民事救济的必要构成部分，将之与《民事诉讼法》第58条及司法解释规定的民事公益诉讼制度相结合，对于公园管理机构、属地政府缺乏羁束性行政处理职权的行为，以及对执法事项缺乏羁束性行政代履行职权的行为，可纳入生态环境损害赔偿和环境民事公益诉讼的范围，实现执法与司法救济的全面保障。

为行刑双向衔接机制适用于公园保护提供了制度指引。第61条规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，根据第6条规定的职责划分，结合《刑法》中关于破坏自然保护地及各类资源环境要素的责任规定，当前广为开展的行刑双向衔接机制也高度地契合于公园管理机构、属地政府处理严重违法行为的工作需要，形成了两类机关与公检法机关进行正向和反向衔接移送的程序闭环。