宋世明
作者: 来源:中国环保协会 发布时间:2016-10-17 19:10:02 浏览()次

   

  环保局长被问责近年来成为社会关注的热点话题。那么,环保部门履职尽责的依据是什么?应该怎样履职尽责?

  宋世明,国家行政学院二级岗教授,公共行政学科带头人,博士生导师,法学博士。现任国家行政学院博士后行政体制创新方向指导小组组长。兼任“国务院推进政府职能转变协调小组办公室专家评估组”成员,国家行政学院公共治理研究中心副主任等。

  环保部门要严格依法行政,推进科学行政,实现效能行政,最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素解决公共问题。协同共治的基本方式是协商、协调、协作、协同,关键是要推进参与、透明、协作。

  对话人:国家行政学院公共管理教研部教授 宋世明

  采访人:中国环境报记者黄婷婷

  环保部门履职尽责的依据有哪些?

  ■相关法律、三定规定及责任清单。

  中国环境报:职权法定应该是环保等行政部门履行职责的基本原则,您认为现行法律法规及相关文件对环保部门职责的界定是否足够清晰?

  宋世明:要想履职尽责,首先需要清楚环保部门的法定职责到底是什么。在依法治国、依法行政的今天,如果对法定职责不清楚,而从道德、伦理等其他角度探讨,就会把问题说乱了。国家、省级及市县级环保部门的职责是不同的,我们今天讨论的履职尽责问题主要针对的是地方环保部门,特别是市级以下环保部门。

  首先,要看《环境保护法》等法律法规是否有清晰的界定。《环境保护法》第十条规定,县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。我认为,市县两级环保部门的职责主要是环境保护领域包括事前、事中、事后监管在内的监管职责。

  其次,要看各地“三定”规定对环保部门职责的界定。“三定”规定指的是定机构、定职能、定编制,地方政府对环保主管部门应该有非常清晰的“三定”规定。但是现实中,很多地方的“三定”规定往往是框架式、素描式的,对职责分工没有特别明确的界定。

  中国环境报:现在国家有关文件提出地方制定环保责任清单,实践中一些地方对此也有相关探索,这是否是推动相关部门履行环保职责的有效做法?

  宋世明:环境保护责任是个系统的责任体系,必须明确界定同级党委政府、环保部门及其他部门的环保责任,这就需要一张环保责任清单予以规定并对社会发布。实际上,环保责任清单也带有“职权法定”的色彩。虽然不是法律文件,却是在既定法律框架下主要利益相关方达成的责任分配共识。

  对于法律确定、“三定”规定确定、责任清单确定的职责,市级以下环保部门绝不能左顾而言他,而是要敢于担当,将自己的分内职责承担到底,履行自己的环境保护使命。

  地方政府环保责任与环保部门监管责任有何关系?

  ■环保部门的监督管理责任只是环境保护责任的一个方面,相当于责任体系大圆里的一个小圆。

  中国环境报:按照法律和相关规定,地方政府对本行政区域环境质量负责,环保及其他相关部门负责具体的监督管理工作,这在理论上是两个层面的问题。但是现实中,一些公众甚至地方政府自身认为环境质量上不去就是环保部门的责任。您对此怎么看?

  宋世明:首先,要清楚环境保护责任与监督管理责任的区别。二者具备有机联系但是并不相同。环境保护责任特别广泛,是一个涉及多个责任主体的责任体系。而环保部门的监督管理责任只是环境保护责任其中一个方面,一个不可替代的方面,相当于责任体系大圆里面的一个小圆。

  一方面,要明确地方党委政府对环境质量负总体责任(总责)。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,完善发展成果考核评价体系,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重;全面正确履行政府职能,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。2015年7月1日中央全面深化改革领导小组第十四次会议首次提出,环境保护实行“党政同责”。2014年4月24日修订的《环境保护法》第六条和第二十八条明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。” “未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限制达标规划,并采取措施按期达标。”而从追责的角度来看,2015年8月20日印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第三条明确提出,“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”。当然,2006年1月1日开始实施的《公务员法》第八十二条也规定,“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务”。此处的领导成员,当然包括市、县党委和政府及其有关工作部门的领导成员。

  另一方面,要明确相关部门的环保职责。环境污染涉及的面很广,除了环保部门之外,其他一些部门也负有相应的职责。如2016年开始实施的《大气污染防治法》第六十八条规定,“住房城市建设、市容卫生、交通运输、国土资源等有关部门应当根据本级人民政府确定的职责,做好扬尘污染防治工作”。

  除此之外,还必须明确,应落实生产经营者的环境保护主体责任。《环境保护法》第六条第二款规定,“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任”。建立生态环境损害责任制度就是为了更好地使生产经营者承担环境保护主体责任。在面对污染事故、污染围城等问题时,我们在追究相关部门、领导责任的时候,要清醒地认识到,企业才是造成污染的直接责任主体,而当今许多企业并没有履行好自身的环保主体责任。

  其次,要清楚公众逻辑与依法行政逻辑的区别。对于公众来说,更注重环境质量有没有提升,并不注重到底是哪些部门来履行环保责任。这是公众的逻辑,是没有问题的。但是从依法行政的角度来说,必须分清楚各部门的职责到底是什么,才能推动各部门履职尽责。

  中国环境报:如果一个地方污染严重,污染围城现象突出,环境质量自然也就提升不了,那么到底应该追究地方党委政府的责任还是环保及相关部门的责任?地方政府对环境质量负责的责任与环保部门对环保工作统一监督管理的责任究竟应该怎样区分?

  宋世明:如果一个地方污染严重,污染围城现象突出,究竟应该追究谁的责任?前面引述的法律、法规条文已经说清楚了。我个人的观点是,既不能“割发代首”,也不能“割首代发”。既不能纵容一级政府主要领导人“找人替过”,也不能袒护环保部门把环保责任推卸得一干二净。个人认为,对一级党委政府主要负责人来说,有效平衡协调经济发展与生态环境保护才是真本事;而对于环保部门来说,依法行政、科学行政、效能行政才是真本事。

  怎样推进环保部门履职尽责?

  ■环保部门要严格依法行政,推进科学行政,实现效能行政。

  中国环境报:怎样才能真正推进环保部门履职尽责?

  宋世明:环保部门履职尽责,要从以下3个层面扎实推进。

  首先,要严格依法行政。我国正在全面推进依法治国,依法行政是依法治国的关键。要完善相关法律、法规、制度,明确环保部门的法定职权与法定职责。环保部门要遵循“法无授权不可为、法有规定必须为”的原则,落实监管责任。

  其次,要推进科学行政。一是责任配置科学化。落实生产经营者的环境保护主体责任。同时,落实监管者的责任。在实践中环保部门往往对企业监管很严格,处罚也很重。但是有的企业就是依然不改,我行我素。这里面的原因有很多,但要认识到这未必是监管者的责任。要督促企业建立自我报告制度,加强行业自律。

  二是监管体制科学化。要优化监管职权、监管资源、监管队伍,只有这样,环保部门才能担当起事前、事中、事后监管的职责。近日出台的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,就是对监管职权、资源和队伍的一种优化。

  三是监管方式科学化。从现代市场监管的角度来看,要抓住“两头”、突出中间。监管者、市场主体、监管方式是现代市场监管体系的三大基本要素,监管方式是联结监管者与市场主体的纽带。在一些地方,往往一提到监管就是加大执法力度、加大处罚力度,往往效果并不好。

  第三,要实现效能行政。行政部门开展工作的根本目的是满足公众的诉求。对于公众来说,不管你的行政方式是不是依法、科学,最主要看的是结果,是效能,是主观感受,比如天是不是更蓝、水是不是更清。一旦总体效果不好,就要求进行责任追究。因此,一切环保工作都要立足于改善环境质量,提升公众的满意度。

  总之,环保部门要运用现代治理思路,实施现代治理方略,发挥四两拨千斤的作用。

  中国环境报:您刚才提到,加大执法力度、加大处罚力度并不是监管的全部,而应注重监管方式科学化。那么,您认为监管方式科学化的关键是什么?

  宋世明:我认为,监管方式科学化最关键的就是推进协同共治,即最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素解决公共问题,政府在制度上做出相应的设计和安排。多元主体的良性互动是协同共治的核心,简约治理是协同共治的本质。协同共治的基本方式是协商、协调、协作、协同,关键是要推进参与、透明、协作。

  参与,就是要积极推动公众参与,其中公益诉讼是一个很好的办法。我们知道,地方政府要实现绿色发展协调发展,一手要托住公众合法利益,一手要托住资本合法利益,公众合法利益和资本合法利益有时是彼此冲突的,而政府对两方面利益都要统筹兼顾到。在这种情况下,推进公众参与特别是公益诉讼,就可以较好地协调二者的关系。作为环保部门,要积极推动公益诉讼制度的发展。其实《环境保护法》第五十八条扩大了提起公益诉讼的主体。“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织,和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织,可以向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理”。除了公益诉讼之外,比较有效的制度安排还包括鼓励企业内部人举报的“吹哨人”制度、鼓励广大公众运用移动客户端进行举报监督的制度等。从国外实践来看,最有震慑力的是集体诉讼制度。

  透明,就是要实现环境信息公开,特别是大数据的公开,这样做有利于地方政府落实环境保护责任。举个例子,相邻的两个县地理位置、资源禀赋差不多,其中A县环境优美,百姓很满意;B县环境污染严重,超标企业众多。原因是什么?环境治理力度不一样。如果能实现大数据的公开、共享,就能倒逼地方政府落实环保责任,优化产业布局。数据公开的目的是建立开放政府,试图在大数据时代寻求政府、资本、公民三大利益相关者的最大公约数。公民对大数据的运用,可以促进政府更加负责;同时,环保人员通过公布执法数据,有助于获得公众理解,寻求公众支持。

  协作,就是要加强协商和沟通。比如我们前面提到建立环保责任清单制度,从消极的角度看,可以分清各部门的职责,免于被错误追责。从积极的角度看,环保部门要有积极主动的心态,多与地方党委政府、相关部门沟通交流,加强协作,共同完成环境保护目标任务。

  监管方式科学化的核心就是参与、透明和协作。在具体方式上,还可借鉴美国等国家的经验,运用信用监管、风险监管、双随机抽查等现代监管方式。

  中国环境报:在我国,监察部门负有行政效能监察的职责。在地方,一些行政部门开始运用第三方(社会组织)评估等办法对行政效能进行评估。是否需要建立和完善评估履职尽责的指标体系?

  宋世明:建立指标体系对行政部门履职尽责情况进行评估和考核,是可行的,也是必要的。但是对于环境保护而言,环境问题解决得如何、雾霾天气是少还是多,就能比较直观地反映出环保职责履行得怎么样。因此,在当前的环境形势下,当务之急不是建立一个复杂的评估体系,而是要树立现代治理理念,建立现代治理体系,想方设法实现环境保护的目标,推动生态环境质量总体改善。

  还要强调的是,地方政府树立绿色发展的理念,不仅要体现在口号上,更要体现在行动上。朱熹有言,“大本不立,小规不正,刮落枝叶,栽培根本”。这个根本就是地方政府践行的发展理念。如果各地都能实现发展方式绿色化,环境问题也就相对容易解决了,环保部门履职尽责也会更加顺利。


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